왜 특별지방자치단체 설립에 열광하는가?

특별지방자치단체, 일반주민들은 다소 생소한 용어일 수 있다. 지방자치단체이면서 무슨 특별한 일을 하는 지방자치단체인가? 하는 생각을 할 수 있다. 쉽게 말하자면 지방자치단체 간 새로운 협력 방식으로 특별히 설립된 지방자치단체이다. 우리에게 알려진 특별지방자치단체는 부울경 특별연합이다. 현재는 2020년 9월에 출범했으나 2022년 12월에 규약 폐기된 상태이다. 최근 충청권 광역연합 설립을 위해 활발하게 진행하고 있으며, 대구경북 광역연합, 광주전남 초광역협력 등이 거론되고 있다. 왜 특별지방자치단체 설립에 열광하는가?

특별지방자치단체는 2020년 12월9일 지방자치법 전부개정으로 법제화되었다. 지방자치법 제2조 제3항과 제2조 제1항에서 설치 근거와 법적 지위를 명시하고 있다. 특별지방자치단체는 지방자치법 제199조 제1항에 의하면 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적 사무를 처리할 필요가 있을 때 특별지방자치단체를 설치할 수 있다. 지방자치단체는 법인격이 부여되고, 인사·조직권, 조례·규칙제정권 등의 자치권이 부여되며, 지방자치단체장과 지방의회를 구성하여 독립적으로 의사결정을 할 수 있다. 이러한 점에서 기존의 협력제도(조합, 광역협의회 등)들에 비해 자치권 보장이 향상된 제도이다.

특별지방자치단체의 활용 분야는 초광역협력으로 광역경제·생활권 형성을 통한 경쟁력을 확보할 수도 있으며, 인구감소지역 인구감소 대응으로 공공서비스를 제공할 수도 있다. 또한 지역 간 통합적 사무수행·중복, 자원의 집중활용을 통한 전문성 강화 등 시너지효과도 창출할 수 있으며, 지방자치단체 간 이해관계 갈등 조정에도 활용될 수 있다.

특별지방자치단체 설치에 대한 장점을 충분히 동의하며, 다만, 다음과 같은 점도 고려해야 할 것으로 보인다. 우선 법에 취지에 근거한다면 광역적 사무에 초점이 맞춰져 있다. 그렇다면 광역적 사무는 무엇인가? 지역주민과 밀접한 관련이 있는 교육, 재난, 소방, 치안, 교통, 쓰레기처리, 노인요양, 장례식장 등을 말함이 일반적이다. 즉 지역주민의 생활편의에 관련된 광역사무로 좁게 해석해서 논의할 수 있다. 그런데 기존에 부울경 특별연합이나 새로 준비하고 있는 충청권 광역연합 설치의 당위성을 보면 광역발전계획을 수립하여 발전전략을 중심으로 비전을 제시하고 있다는 점에서 기존의 법적 접근과 차이가 있다. 즉 에너지, 인공지능 등 혁신벨트를 조성한다든지, 5대 미래산업을 공동으로 육성하거나 문화관광브랜드를 개발하고 4차산업 소재부품산업을 육성하는 등 다양한 미래산업 육성을 위한 청사진을 제시하고 있다. 틀렸다는 것이 아니라 기존 주민의 생활권 불편을 어떻게 해소할 것인지에 초점을 맞추어지지 않고, 향후 무엇을 하겠다는 것에 초점이 맞추어져 있다는 점에서 접근방법에 차이가 있다는 점을 지적하고 싶다.

일본의 광역연합인 간사이 광역연합 대부분은 기초지자체 상호 간의 광역행정수요를 처리하기 위해 활성화되었다. 미국의 특별지방자치단체 제도인 특별구나 광역교통행정기구제도도 마찬가지로 광역수요에 대한 문제를 해결하기 위해 설치되었다는 점을 유념해야 한다.

중요한 것은 주민들의 불편과 행정의 효율성 확보를 위해 주민 중심의 광역계획이 먼저 수립되어야 한다. 언제 이루어질지 모르는 광역발전계획을 수립하는 것이 더 중요한 것처럼 여겨져서는 안 된다는 점이다. 산업이 육성되면 경기가 부양되며 인구가 증가하고 출생률이 올라갈 것이라는 생각은 검증되지 않았다. 전국 출산율 0.72명, 전남 영광 출산율 1.80명, 서울 관악구 출산율 0.42명이 말해주는 바를 심사숙고 해야 한다.

특별지방자치단체가 성과를 내기 위해서는 권역에 대한 개념을 과감하게 넘어서야 한다. 충청권, 전남권, 대구경북권, 강원권이라는 권역을 넘어서 광역 간 연합을 탈피하여 기초자치단체 간 과감한 특별자치단체가 설치되고, 기관구성도 다양화하고 이를 통해 지역의 소멸을 해결할수 있는 방안을 마련해야 한다. 광역도시들은 다양한 권한을 시군에 내주어야 한다. 특별지방자치단체 성공의 핵심은 주민의 불편과 생활을 해소하는 데부터 출발해야 한다.

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